《中國經(jīng)濟(jì)周刊》首席攝影記者 肖翊| 攝

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者  謝瑋I攝

《中國經(jīng)濟(jì)周刊 》 記者 謝瑋丨北京報道

新一輪機(jī)構(gòu)改革迎來新進(jìn)展。

11月10日，中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了《國家金融監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》和《中國證券監(jiān)督管理委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。在此前的10月12日，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整中國人民銀行職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》 （下稱《通知》）已經(jīng)發(fā)布。

今年3月《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》公布后，“一行一總局一會”的職責(zé)劃定就備受社會關(guān)注。隨著這些部門“三定”方案先后落定，其職能和目標(biāo)也得到了進(jìn)一步明確。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理各部門“三定”方案發(fā)現(xiàn)，各部門的行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)都進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后，中國人民銀行機(jī)關(guān)行政編制714名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)87名。國家金融監(jiān)督管理總局機(jī)關(guān)行政編制910名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)114名。證監(jiān)會機(jī)關(guān)行政編制572名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)77名。

根據(jù)方案，新組建的國家金融監(jiān)督管理總局將統(tǒng)籌除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。有評論驚呼，超級金管局來了！

各部門“三定”方案透露出哪些動向？經(jīng)歷調(diào)整后，各部門職能發(fā)生了哪些變化？內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)又怎樣調(diào)整？金融機(jī)構(gòu)未來歸誰管？

央行：職責(zé)劃轉(zhuǎn)，編制收縮

央行的“三定”方案調(diào)整較早明確。

根據(jù)《通知》，央行的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。

在主要職責(zé)調(diào)整方面，《通知》明確，不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦公室。將國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責(zé)，劃入中央金融委員會辦公室；將對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)，劃入國家金融監(jiān)督管理總局；將建立健全金融消費者保護(hù)基本制度職責(zé)，劃入國家金融監(jiān)督管理總局。

而在機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整方面，央行的金融市場司、宏觀審慎管理局職能調(diào)整較大。

其中，由于不再保留金融消費權(quán)益保護(hù)局，原由該局承擔(dān)的協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)普惠金融工作職責(zé)，劃入金融市場司。而將金融市場司承擔(dān)的統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管職責(zé)、擬訂并組織實施宏觀信貸指導(dǎo)政策中涉及房地產(chǎn)金融領(lǐng)域的相關(guān)職責(zé)，劃入宏觀審慎管理局。宏觀審慎管理局不再承擔(dān)對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)。

央行宏觀審慎管理局于2019年設(shè)立，負(fù)責(zé)牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度。

所謂“宏觀審慎”，與微觀審慎是相對的概念。2021年央行發(fā)布的《宏觀審慎政策指引（試行）》指出，宏觀審慎政策會運(yùn)用一些與微觀審慎監(jiān)管類似的工具，例如對資本、流動性、杠桿等提出要求，但兩類工具的視角、針對的問題和采取的調(diào)控方式不同，可以相互補(bǔ)充，而不是替代。

這是國際社會反思2008年國際金融危機(jī)的廣泛共識和危機(jī)后，主要經(jīng)濟(jì)體的普遍實踐。中國人民銀行前行長周小川曾指出，經(jīng)過這次危機(jī)，人們發(fā)現(xiàn)，微觀審慎性的總和并不等于宏觀上的審慎性。或者說，個體的健康性不等于總體的健康性。

11月2日，中國人民銀行黨委、國家外匯局黨組召開擴(kuò)大會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)中央金融工作會議精神，對金融工作作出進(jìn)一步研究部署。關(guān)于堅持深化金融改革，會議提出，加快建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架。

清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長、金融學(xué)講席教授田軒撰文指出，在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”、提供高質(zhì)量金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，管控外部溢出效應(yīng)，促進(jìn)形成公平合理的國際金融治理格局。按照今年的改革方案，人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，通過剝離金融控股公司監(jiān)管和金融消費者權(quán)益保護(hù)等現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé)、完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。

本輪機(jī)構(gòu)改革中，根據(jù)職責(zé)劃轉(zhuǎn)，相應(yīng)核減央行30名行政編制、6名司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。調(diào)整后，央行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)20個，機(jī)關(guān)行政編制714名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)87名。

而根據(jù)3月公布的方案，本輪央行的機(jī)構(gòu)改革中，對于撤銷“縣（市）支行”的安排，始終為輿論所關(guān)注。

在眾多討論中，有一種看法被頻繁提及，新成立的國家金融監(jiān)督管理總局地方分局可以吸納部分人員編制，充實基層監(jiān)管力量。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，央行系統(tǒng)在冊工作人員總數(shù)為126715人，其中縣（市）支行43594人。

“現(xiàn)在縣域人行的業(yè)務(wù)全部上收了，但是人員歸屬和機(jī)構(gòu)設(shè)置還不明確。”西部某縣級人行相關(guān)工作人員對記者直言，“他們市中支（市級中心支行）的人想通過考試轉(zhuǎn)成公務(wù)員，但是聽說轉(zhuǎn)公方案并沒有批準(zhǔn)?！?/p>

國家金融監(jiān)督管理總局：統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管

在原銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上新成立的國家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)備受關(guān)注。

根據(jù)“三定”方案，國家金融監(jiān)督管理總局設(shè)正司局級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，共計27個以及機(jī)關(guān)黨委。其中，不少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反映了部門職能的新變化，成為落實《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》精神的重要體現(xiàn)。

國家金融監(jiān)督管理總局的主要職責(zé)共有15項，包括要“依法對除證券業(yè)之外的金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，維護(hù)金融業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行”“對銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、保險業(yè)機(jī)構(gòu)、金融控股公司等實行穿透式監(jiān)管”“建立除貨幣、支付、征信、反洗錢、外匯和證券期貨等領(lǐng)域之外的金融稽查體系，建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”“牽頭打擊非法金融活動，組織建立非法金融活動監(jiān)測預(yù)警體系，組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促有關(guān)部門和地方政府依法開展非法金融活動防范和處置工作”等。

方案顯示，國家金融監(jiān)督管理總局共有27個正司局級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，較原銀保監(jiān)會多1個，但具體部門的設(shè)置調(diào)整力度較大?？傮w來看，通過分拆、合并、擴(kuò)充、調(diào)整等方式，新設(shè)了金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司、內(nèi)審司、科技監(jiān)管司、行政處罰局等多個司局機(jī)構(gòu)。

分析認(rèn)為，這些調(diào)整有破有立，體現(xiàn)出對現(xiàn)行金融監(jiān)管框架的重構(gòu)。

田軒認(rèn)為，國家金融監(jiān)督管理總局成立后，除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)將全部集中至國家金融監(jiān)督管理總局，將彌補(bǔ)原銀保監(jiān)會、證監(jiān)會屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位、執(zhí)法能力不足且職能交叉導(dǎo)致的監(jiān)管短板。這樣的安排，能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監(jiān)管、監(jiān)管真空甚至是監(jiān)管套利的問題，對加強(qiáng)金融工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管具有重要意義。

根據(jù)“三定”方案，新設(shè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司，負(fù)責(zé)擬訂銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、保險業(yè)機(jī)構(gòu)、金融控股公司等的準(zhǔn)入制度，研究結(jié)構(gòu)布局，對機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)范圍實行準(zhǔn)入管理，審查董事、高級管理人員等任職資格。

此前，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、保險業(yè)機(jī)構(gòu)等準(zhǔn)入職責(zé)分屬不同的司局，如國有控股大型商業(yè)銀行監(jiān)管部承擔(dān)國有控股大型商業(yè)銀行的準(zhǔn)入管理；全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部承擔(dān)全國股份制商業(yè)銀行的準(zhǔn)入管理；財產(chǎn)保險監(jiān)管部（再保險監(jiān)管部）承擔(dān)財產(chǎn)保險、再保險機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理；保險中介監(jiān)管部承擔(dān)保險中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理等。

金融監(jiān)管研究院院長孫海波認(rèn)為，從整個機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分工看,新方案充分體現(xiàn)了功能監(jiān)管和行為監(jiān)管,把準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、準(zhǔn)出、稽查、行政處罰分開。

根據(jù)安排，國家金融監(jiān)督管理總局新設(shè)科技監(jiān)管司?！叭ā狈桨敢?guī)定，科技監(jiān)管司職責(zé)為擬訂相關(guān)信息科技發(fā)展規(guī)劃和信息科技風(fēng)險監(jiān)管制度并組織實施。按分工承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管等工作，推動數(shù)字化信息化建設(shè)。

資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司為新設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)“三定”方案，該司負(fù)責(zé)承擔(dān)信托公司、理財公司、保險資產(chǎn)管理公司的非現(xiàn)場監(jiān)測、風(fēng)險分析和監(jiān)管評價等工作，根據(jù)風(fēng)險監(jiān)管需要開展現(xiàn)場調(diào)查，采取監(jiān)管措施，開展個案風(fēng)險處置。

“新設(shè)立資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司也是功能監(jiān)管的體現(xiàn)，不再看機(jī)構(gòu)股東背景，只要是做資管業(yè)務(wù)都?xì)w資管司日常監(jiān)管。合并此前信托部、保險資金運(yùn)營部、創(chuàng)新部部分職能?！睂O海波分析稱，此前銀行理財子公司是歸屬相應(yīng)的母公司監(jiān)管當(dāng)局，導(dǎo)致大家都抱怨不公平，各地監(jiān)管口徑不一，屬地監(jiān)管局專業(yè)水平也有待提升等。未來不論是大型國有銀行理財公司還是城商行的理財公司都?xì)w資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司。

在機(jī)構(gòu)類別監(jiān)管上，銀行分為“大型銀行監(jiān)管司”“股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司”“農(nóng)村中小銀行監(jiān)管司”等機(jī)構(gòu)。其中，國有控股大型商業(yè)銀行監(jiān)管部、政策性銀行監(jiān)管部，合并為大型銀行監(jiān)管司；全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部、城市商業(yè)銀行監(jiān)管部，合并為股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司。

在招聯(lián)金融首席研究員董希淼看來，此次“三定”方案充分體現(xiàn)了五大監(jiān)管理念的內(nèi)涵。

董希淼向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，如在“一行三會”時代是按照銀行、證券、保險三種不同的機(jī)構(gòu)類型來實施監(jiān)管。如今，國家金融監(jiān)督管理總局將統(tǒng)籌除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上也體現(xiàn)了對機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的優(yōu)化，如將政策性銀行、開發(fā)性銀行和國有控股大型商業(yè)銀行的監(jiān)管合并至大型銀行監(jiān)管司；新成立的資管機(jī)構(gòu)監(jiān)管司整合了信托、理財、保險資管等公司的監(jiān)管職能等。與此同時，行為監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化。如新設(shè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司，對機(jī)構(gòu)及董事、高管等任職資格進(jìn)行準(zhǔn)入管理，這就實現(xiàn)了監(jiān)管對風(fēng)險防控關(guān)口的前移，“這突出體現(xiàn)了對中央金融工作會議精神的落實，嚴(yán)格中小金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求” 。

在行為監(jiān)管上，本輪改革的一大重點便是將央行有關(guān)金融消費者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，從而實現(xiàn)對銀、證、保的金融消費者/投資者權(quán)益保護(hù)行為監(jiān)管的統(tǒng)一。

根據(jù)“三定”方案，金融消費者權(quán)益保護(hù)局負(fù)責(zé)擬訂金融消費者權(quán)益保護(hù)發(fā)展規(guī)劃和制度，開展金融消費者教育工作，承擔(dān)相關(guān)金融產(chǎn)品合規(guī)性、適當(dāng)性管理工作，組織調(diào)查處理侵害金融消費者合法權(quán)益案件，構(gòu)建金融消費者投訴處理機(jī)制和金融消費糾紛多元化解機(jī)制。

2022年8月,原銀保監(jiān)會將原打擊非法金融活動局和重大風(fēng)險事件與案件處置局合二為一。本輪改革則恢復(fù)設(shè)立打非局，在其職責(zé)定位中，透露出央地監(jiān)管關(guān)系的調(diào)整。

此前，小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等“7+4”類地方金融業(yè)務(wù)和地方金融組織，由各地金融管理局主要負(fù)責(zé)監(jiān)管。

央行公布的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》曾披露，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強(qiáng)化地方金融風(fēng)險防范化解和處置。

業(yè)內(nèi)曾有觀點希望將地方金融監(jiān)管對“7+4”類組織的職責(zé)全部并入國家金融監(jiān)督管理總局。

此次“三定”方案則明確，打擊非法金融活動局負(fù)責(zé)擬訂小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等地方金融組織監(jiān)管制度，指導(dǎo)和監(jiān)督地方金融監(jiān)管部門相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

在董希淼看來，此舉凸顯了總局主導(dǎo)下的央地監(jiān)管協(xié)同的進(jìn)一步強(qiáng)化，這也是國家金融監(jiān)督管理總局監(jiān)管層尤為重視的。根據(jù)相關(guān)安排，未來將由總局制定地方金融組織的監(jiān)管規(guī)則，而具體的監(jiān)管行為由地方金融監(jiān)管部門實施，職責(zé)上明確分工，強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同。

證監(jiān)會：內(nèi)設(shè)部門由部改司，“長牙帶刺”加強(qiáng)稽查執(zhí)法

根據(jù)規(guī)定，證監(jiān)會負(fù)責(zé)貫徹落實黨中央關(guān)于金融工作的方針政策和決策部署，把堅持和加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落實到履行職責(zé)過程中。

證監(jiān)會的主要職責(zé)有16項，包括“依法對證券業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強(qiáng)化資本市場監(jiān)管職責(zé)”“監(jiān)管公司（企業(yè)）債券、資產(chǎn)支持證券和國務(wù)院確定由中國證券監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)的其他固定收益類證券在交易所市場的發(fā)行、上市、掛牌、交易、托管和結(jié)算等工作，監(jiān)管政府債券在交易所市場的上市交易活動，負(fù)責(zé)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法工作”等

在職能轉(zhuǎn)變方面，“三定”方案明確，證監(jiān)會要深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于資本市場的決策部署，深刻把握資本市場的政治性、人民性，堅守監(jiān)管主責(zé)主業(yè)，深化股票發(fā)行注冊制改革，推動資本市場改革開放，完善資本市場基礎(chǔ)制度，健全資本市場功能，提高直接融資比重，大力提高上市公司質(zhì)量，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動，加快建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。

方案顯示，證監(jiān)會內(nèi)設(shè)19個正司局級機(jī)構(gòu)，包括辦公廳（黨委辦公室）、綜合業(yè)務(wù)司、發(fā)行監(jiān)管司、公眾公司監(jiān)管司、市場監(jiān)管一司、市場監(jiān)管二司、證券基金機(jī)構(gòu)監(jiān)管司、上市公司監(jiān)管司、期貨監(jiān)管司、債券監(jiān)管司等。

證監(jiān)會內(nèi)設(shè)部門名稱全部由“部”調(diào)整為“司”，如上市公司監(jiān)管部改成了上市公司監(jiān)管司，發(fā)行監(jiān)管部改為了發(fā)行監(jiān)管司等。

此次新設(shè)立了綜合業(yè)務(wù)司。“三定”方案顯示，該司承擔(dān)資本市場整體發(fā)展規(guī)劃和重大問題研究、深化資本市場改革研究工作，起草綜合性文件，承擔(dān)中國證券監(jiān)督管理委員會跨業(yè)務(wù)條線有關(guān)工作的綜合協(xié)調(diào)。

由于將北交所的監(jiān)管納入，原非上市公眾公司監(jiān)管部改名為公眾公司監(jiān)管司。后者負(fù)責(zé)擬訂非上市公眾公司、北京證券交易所上市公司監(jiān)管制度，監(jiān)管北京證券交易所和全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)上市（掛牌）、非上市公眾公司和北京證券交易所上市公司證券發(fā)行等行為，監(jiān)管非上市公眾公司、北京證券交易所上市公司。

隨著“零容忍”打擊證券違法犯罪、凈化資本市場生態(tài)力度不斷加大，證監(jiān)會稽查力量進(jìn)一步增強(qiáng)。

據(jù)證券時報報道，此前，證監(jiān)會由稽查局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指揮、組織協(xié)調(diào)全系統(tǒng)稽查力量，稽查總隊、滬深專員辦負(fù)責(zé)查辦重大案件，36家證監(jiān)局負(fù)責(zé)查辦轄區(qū)案件及稽查局交辦的重大案件。

在最新“三定”方案里，稽查局承擔(dān)證券期貨基金市場稽查工作。擬訂稽查執(zhí)法制度。承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督證券期貨基金違法違規(guī)案件調(diào)查及相關(guān)工作，辦理涉嫌犯罪案件移送。承擔(dān)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法工作。組織境外監(jiān)管合作案件的協(xié)查和境內(nèi)證券期貨市場涉外違法違規(guī)案件的調(diào)查。

稽查總隊則由證監(jiān)會直屬事業(yè)單位升格為直屬行政機(jī)構(gòu)，正司級，行政編制170名，設(shè)總隊長1名、副總隊長5名，負(fù)責(zé)相關(guān)案件的調(diào)查、取證，提出處理意見等。

據(jù)證監(jiān)會最新消息，證監(jiān)會稽查局將打擊違法行為與精準(zhǔn)有效防范化解金融風(fēng)險相結(jié)合，依法從嚴(yán)查辦嚴(yán)重干擾資本市場重大改革實施、影響市場平穩(wěn)運(yùn)行、侵害投資者合法權(quán)益的大案要案。持續(xù)提升執(zhí)法規(guī)范化水平，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度，讓資本市場經(jīng)營主體感受到公平公正。

稽查總隊聚焦黨中央提出的推動股票發(fā)行注冊制走深走實、大力提升上市公司質(zhì)量、促進(jìn)債券市場高質(zhì)量發(fā)展等重點目標(biāo)，深刻認(rèn)識當(dāng)前執(zhí)法新形勢新任務(wù)，樹牢“一盤棋”思想，著力提升監(jiān)管執(zhí)法綜合效能和防假打假能力，嚴(yán)厲查處財務(wù)造假、欺詐發(fā)行、操縱市場等違法違規(guī)行為。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第22期）