《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋丨北京報道

6月，湖北省包括武漢、仙桃、恩施在內(nèi)的17個地市州“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”先后更名為“住房和城市更新局”。與此同時，遼寧省新民市的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”則更名為“住房和城鄉(xiāng)更新局”。

從“建設(shè)”到“更新”，名稱的變更不僅體現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，更深層次地映射出城市發(fā)展的新趨勢以及市場需求的變動。

全國已實施城市更新項目超6.6萬個

從“建設(shè)”到“更新”，職能上有哪些變化？

以武漢市住房和城市更新局為例，《武漢市人民政府關(guān)于市政府機(jī)構(gòu)改革情況的報告》中提到，組建市住房和城市更新局，作為市政府工作部門。負(fù)責(zé)做好房屋建設(shè)管理和住房保障、房地產(chǎn)市場、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新實施工作。

事實上，除了湖北多市，深圳、廣州、濟(jì)南近年來也設(shè)立了專門的城市更新機(jī)構(gòu)。

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，住建部在21個市 （區(qū)）開展第一批城市更新試點工作。

近兩年，我國城市更新步伐加快。不少地方紛紛展開積極探索，大力推進(jìn)城市更新工作。“城市更新”是不少地方政府“工作簿”的關(guān)鍵詞之一。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部近日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。

具體來看，6.6萬多個已實施的城市更新項目中，圍繞既有建筑改造利用，目前已改造78億平方米。全國已實施完整社區(qū)建設(shè)項目2900多個，精準(zhǔn)補(bǔ)齊“一老一幼”設(shè)施3500多個，更新改造老廠區(qū)、老商業(yè)街區(qū)等2600多個，建設(shè)和改造醫(yī)療、體育、教育、文化設(shè)施近1.5萬個。今年前5月，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)2.26萬個，分地區(qū)看，河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、湖北、重慶等8個省份開工率超過50%。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長汪科介紹，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組。下一步，各地要積極探索由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，植入新業(yè)態(tài)、新功能，實現(xiàn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

城市更新是民生工程，也是發(fā)展工程

實施城市更新，是民生工程，也是發(fā)展工程。

“在城市化進(jìn)程中,隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市問題日益凸顯，城市更新顯得尤為重要。”自然資源部空間規(guī)劃研究中心王建武博士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，其中一個突出問題是城市中工業(yè)用地占比過高，而房地產(chǎn)居住及配套用地占比相對較低。

王建武說，目前我國城市中工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例約為三分之一，而這一比例一般以15%～25%為宜。這一現(xiàn)象促使了“三舊”改造工作的開展。早在2008年，面對新增建設(shè)用地增長空間受限、保護(hù)耕地與保障發(fā)展等矛盾，廣東在全國率先推動舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊（簡稱“三舊”）改造工作。

“城市進(jìn)一步發(fā)展意味著需要更豐富的配套設(shè)施，來滿足居民更高層次的生活與生產(chǎn)需求。城市更新需要不斷適應(yīng)和滿足居民需求，為城市提供多樣化的功能與服務(wù)?！蓖踅ㄎ湔f。

加快實施城市更新，是城市發(fā)展的重要一筆，不少地方涌現(xiàn)出不少典型案例。今年1月，住建部印發(fā)《城市更新典型案例（第一批）的通知》，公布了包括既有建筑更新改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市功能完善、城市生態(tài)修復(fù)等八大類型28個城市更新典型案例。

從北京市首鋼老工業(yè)區(qū)更新，到重慶市紅育坡片區(qū)老舊小區(qū)改造，從福州市三坊七巷歷史文化街區(qū)保護(hù)更新，到上海市臨汾路380弄社區(qū)更新……實踐中，多地下足“繡花功夫”，讓城市更新成果更好融入社會發(fā)展、惠及百姓生活。

“城市更新的成功案例有很多，其核心都在于能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會效益的雙重提升。把經(jīng)濟(jì)賬、社會賬算好了，城市更新才能成功。”王建武表示。

他認(rèn)為，城市更新項目的主要目標(biāo)包括三大方面：一是保障原有居民的居住需求；二是增加產(chǎn)業(yè)供給，這其中包括光伏產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)以及商場娛樂設(shè)施等；三是增加配套設(shè)施供給，如生態(tài)綠地、居民養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)設(shè)施以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。

政策支持強(qiáng)化，城市更新迎利好

城市更新下足“繡花功夫”，更需政策保障。

5月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布通知，自2024年起，兩部門將通過競爭性選拔，確定部分基礎(chǔ)條件好、積極性高、特色突出的城市開展典型示范，扎實有序推進(jìn)城市更新行動。中央財政對示范城市給予定額補(bǔ)助。

6月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》，圍繞老舊小區(qū)改造中存在的困難、堵點，完善老舊小區(qū)改造相關(guān)的規(guī)劃土地政策，提高改造支持力度。

王建武說：“在政策支持方面，首要且至關(guān)重要的一項是土地規(guī)劃政策。”

他分析，土地規(guī)劃政策重點在于對原有土地規(guī)劃用途進(jìn)行調(diào)整，主要表現(xiàn)為將部分工業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、居住配套以及綠化用地。這一過程涉及土地的重新收儲與置換。

王建武說，隨著城市的發(fā)展，原本位于郊區(qū)的工業(yè)用地逐漸靠近市區(qū)邊緣，這時就需要進(jìn)行土地置換，以適應(yīng)城市擴(kuò)張和新的規(guī)劃需求。此外，相應(yīng)的制約政策也不可或缺，例如將耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)工作等納入政府考核體系，并與相關(guān)部門簽署責(zé)任書，確保城市更新工作的有效推進(jìn)。

不過，城市更新在實施過程中亦面臨不少挑戰(zhàn)。

“比如，欠發(fā)達(dá)區(qū)域和特定發(fā)達(dá)區(qū)域面臨一定的更新難題?！蓖踅ㄎ浔硎?，對于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，即使提高容積率并增加建設(shè)用地，由于取得的效益較低，很難彌補(bǔ)城市更新所需的資金。而在發(fā)達(dá)地區(qū)也存在一些難以更新的項目。比如，一些發(fā)達(dá)城市存在建筑質(zhì)量較差但已是30多層的高樓。在這種情況下，再增加容積率可能意味著要建造超過100米的超高層建筑，從而導(dǎo)致建筑成本大幅上升。

王建武直言，工業(yè)用地最高出讓年限為50年，而一般工業(yè)企業(yè)生命周期為9年至20年。因此，工業(yè)用地會出現(xiàn)低效利用、閑置不用等情況。加之工業(yè)用地資源的稀缺性，也有不少企業(yè)待價而沽,且期望值很高。

對此，有地方推行工業(yè)用地“先租后讓”，根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期,合理確定工業(yè)用地供應(yīng)方式和年期，探索城市更新供地模式新實踐。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2024年第14期）