《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張燕

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分。

從1999年推行退耕還林還草工程以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作在我國已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院制定出臺(tái)了一系列政策措施，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革。

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出要“開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出了我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革。

2024年6月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式實(shí)施。這是我國首部專門針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆?，?biāo)志著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開啟法治化新篇章，“綠水青山”向“金山銀山”高質(zhì)量轉(zhuǎn)化的通道加速打通，著力讓青山有“價(jià)”、綠水含“金”。

目前，我國基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素，跨地區(qū)跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)取得明顯進(jìn)展，為鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。

誰來補(bǔ)與補(bǔ)給誰

何為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償？誰來補(bǔ)？補(bǔ)給誰？

最新頒布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）顯示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。

中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所副所長莊貴陽在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)指出，《條例》首次給出了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的官方定義，界定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵范圍，明確了“保護(hù)者得到補(bǔ)償”的基本原則。

“這次的《條例》，是對我國過去多年來開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的眾多成果和有效做法的系統(tǒng)總結(jié)和提煉，將經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、政策選擇上升至行政法規(guī)層面，并予以固定強(qiáng)化，形成制度規(guī)范，使其更具權(quán)威性和規(guī)范性?！鼻f貴陽說。

“生態(tài)補(bǔ)償制度本質(zhì)上是一個(gè)長效機(jī)制，與其他有期限的項(xiàng)目不同，它能相對長期、穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)維持下去?！敝袊鷳B(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，生態(tài)補(bǔ)償制度主張“誰污染誰治理、誰受益誰補(bǔ)償”，“對于補(bǔ)償方和受償方而言，這是一個(gè)互利共贏的局面”。

靳樂山特別強(qiáng)調(diào)了《條例》中提到的“激勵(lì)性制度安排”。他表示，保護(hù)環(huán)境是每個(gè)人應(yīng)盡的義務(wù)，生態(tài)補(bǔ)償制度在這一義務(wù)的基礎(chǔ)上加以激勵(lì)，目的是激發(fā)涉及的單位和個(gè)人更有動(dòng)力去實(shí)踐生態(tài)保護(hù)。

據(jù)靳樂山介紹，我國對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的探索，最早始于1999年推行的退耕還林工程，并對應(yīng)實(shí)踐形成森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。隨后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋图皩ο笾鸩綌U(kuò)展到草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、區(qū)域綜合補(bǔ)償（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等）、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、水生生物資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償，到目前，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋絕大多數(shù)重要生態(tài)環(huán)境要素。

“與其他國家相比，我認(rèn)為我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有‘四最’：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度最大、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、政府投入最多。”靳樂山對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說。

“2022年，中央財(cái)政生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入達(dá)2200億元；2023年，僅在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付方面，中央財(cái)政就下達(dá)資金1061億元。地方層面的補(bǔ)償資金已達(dá)到年均近千億元的水平。如此規(guī)模的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度，在世界上絕無僅有?！苯鶚飞奖硎荆?0多年來我國在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的投入，不僅提高了全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，同時(shí)也推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境的改善。

莊貴陽指出，作為生態(tài)文明制度以及體制機(jī)制改革的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有合理平衡生態(tài)保護(hù)者與受益者間利益關(guān)系的作用，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的抓手。

怎么補(bǔ)與如何償

根據(jù)《條例》，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分為財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償及市場機(jī)制補(bǔ)償三大主要機(jī)制。

“《條例》規(guī)定了不同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容，統(tǒng)一并細(xì)化了具體規(guī)定和要求。自此，各級政府財(cái)政縱向補(bǔ)償獲得法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府橫向補(bǔ)償?shù)玫椒煽蚣芎鸵?guī)范，市場機(jī)制補(bǔ)償明確了發(fā)展方向和空間?！鼻f貴陽說。

中央財(cái)政實(shí)施分類補(bǔ)償，是現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最主要的資金來源。近年來，我國政府通過多種方式，加大對生態(tài)保護(hù)主體、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，補(bǔ)償資金規(guī)模逐年增長。

財(cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)人邸東輝在政策吹風(fēng)會(huì)上提供了這樣一組數(shù)據(jù)：2013年到2023年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金從423億元增加到1091億元，累計(jì)投入7900億元。水污染防治資金從2015年的130億元增加到2023年的257億元，基本翻了一番。此外，中央財(cái)政還積極支持森林生態(tài)效益補(bǔ)償和天然林資源管護(hù)，將國有國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到目前的每年每畝10元，將集體和個(gè)人的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到目前每年每畝16元。

國家發(fā)展改革委地區(qū)振興司負(fù)責(zé)人王心同表示，為了鞏固和拓展已有成果，《條例》在現(xiàn)有的分類補(bǔ)償方式基礎(chǔ)上，明確國家加大補(bǔ)償資金投入力度，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償實(shí)施范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這將有利保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的持續(xù)投入，穩(wěn)固生態(tài)保護(hù)政策體系的基本盤。這一基本盤就是讓生態(tài)保護(hù)主體吃下“定心丸”。

地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償是指由生態(tài)環(huán)境的保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)之間通過協(xié)商建立起成本共擔(dān)、效益共享、互相監(jiān)督的制度。近年來，中央財(cái)政不斷強(qiáng)化政策和資金引導(dǎo)，以流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為重點(diǎn)，對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予大力支持。截至目前，中央財(cái)政對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)資金累計(jì)投入已超過200億元。

從立法層面進(jìn)一步明確中央和地方政府投入責(zé)任的同時(shí)，《條例》還特別提出了引導(dǎo)社會(huì)主體參與的方式。其中既包括建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機(jī)制，推動(dòng)交易市場建設(shè)，也包括發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制，還包括建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，實(shí)行市場化運(yùn)作等。

靳樂山表示，一直以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作都堅(jiān)持著“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場調(diào)節(jié)”的生態(tài)補(bǔ)償原則。此次《條例》的一大亮點(diǎn)，就是提出了多種引導(dǎo)社會(huì)主體參與的方式，包括此前備受關(guān)注的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的建立，未來有望激勵(lì)社會(huì)各方面的力量參與到生態(tài)保護(hù)中來。

據(jù)悉，目前全國已有28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，截至2023年底，累計(jì)成交額約320億元。

補(bǔ)償模式方面，《條例》在資金補(bǔ)償單一模式外，還提到了對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式。

“資金補(bǔ)償是最直接的補(bǔ)償方式，但并不是所有的收益和貢獻(xiàn)都可以用錢來衡量，也不能簡單地通過給錢給物方式來實(shí)現(xiàn)。以流域補(bǔ)償為例，上游在治理環(huán)境的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)喪失一些發(fā)展機(jī)會(huì)。如果下游能與上游開展全方位合作，這本質(zhì)上也是一種補(bǔ)償。在更好地解決上游發(fā)展訴求的同時(shí)，利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使區(qū)域之間的發(fā)展更加協(xié)調(diào)?！苯鶚飞秸f。

挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

“我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些亟待解決的突出問題，比如補(bǔ)償覆蓋范圍有限，重點(diǎn)不夠突出，獎(jiǎng)懲力度偏弱，相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等。”在國務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上，司法部立法二局負(fù)責(zé)人胡慶美說。

在莊貴陽看來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作目前存在三大難點(diǎn)。首先是確權(quán)，確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w，誰來補(bǔ)償誰。對于不同的資源門類來說，公共產(chǎn)品易明確歸屬主體，而一些經(jīng)營性產(chǎn)品不易確定主體。其次難在確定補(bǔ)償范圍。以林地為例，樹木不僅有生態(tài)價(jià)值，本身還有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有景觀效應(yīng)的森林公園可能獲得一定的收益，涉及的補(bǔ)償范圍更為復(fù)雜。最后是核算生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，尤其是直接涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)之間、部門之間的核算，因?yàn)椴町愝^大，往往難以達(dá)成一致。

靳樂山認(rèn)為，在協(xié)商具體補(bǔ)償事宜時(shí)，應(yīng)該將開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人在過程中放棄的機(jī)會(huì)成本設(shè)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限，將實(shí)際產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值設(shè)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限。

“以公益林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例。無論林地位置在哪里，原本種植了什么作物，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是每畝補(bǔ)償16元，這樣一來就會(huì)出現(xiàn)某些地區(qū)補(bǔ)償偏低的情況。如果能將林農(nóng)喪失的機(jī)會(huì)成本核算進(jìn)去，這將有助于進(jìn)一步激勵(lì)個(gè)人參與到生態(tài)保護(hù)工作中來?！苯鶚飞秸f。

對此，靳樂山建議，各地在制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)制度的同時(shí)，要充分考慮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木C合化和差異化，多元化豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

如今，在探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡缆飞希S多地區(qū)正在積極探索。

新安江上游流域水質(zhì)逐年變好，寬闊的江面成為白鷺棲息的天堂。

新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償走過12年

“目前，安徽、浙江、江蘇等21個(gè)省份建立了20個(gè)跨省流域補(bǔ)償機(jī)制，浙江、四川、山東等20個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，陜西、湖南、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江5個(gè)省份針對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流開展了流域生態(tài)補(bǔ)償?！辈痪们芭e行的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人、宣傳教育司司長裴曉菲向媒體透露。

“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回入錢塘”，新安江發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖，干流總長359公里，近2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣街口鎮(zhèn)進(jìn)入浙江境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，最終匯入錢塘江。自2012年起，安徽、浙江兩省通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作等方式建立多元化補(bǔ)償關(guān)系，推動(dòng)新安江生態(tài)治理，開啟了我國首個(gè)跨?。ㄍ钫悖┥鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。

“作為華東地區(qū)重要生態(tài)屏障和長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地，新安江水質(zhì)的優(yōu)劣很大程度上決定了千島湖水質(zhì)的好壞，關(guān)乎長三角生態(tài)安全。”安徽省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹稱，千島湖70%的入庫水量來自新安江。2010年，受新安江上游沿岸工業(yè)化發(fā)展影響，污水和垃圾順流入湖，千島湖水域水質(zhì)惡化、藍(lán)藻泛濫，威脅魚類生存。在國家相關(guān)部委和浙皖兩省共同發(fā)力下，2012—2014年、2015—2017年、2018—2020年三輪試點(diǎn)接續(xù)開展，形成了全流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的“新安江模式”。

三輪試點(diǎn)中，皖浙兩省建立了以P值（由高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮4項(xiàng)污染物指標(biāo)，以及水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)、指標(biāo)權(quán)重系數(shù)組成）為主要內(nèi)容的補(bǔ)償考核體系。第一輪試點(diǎn)中，專項(xiàng)資金由中央財(cái)政和皖浙兩省每年共同出資5億元（中央財(cái)政出資3億元、皖浙兩省各出資1 億元），年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)（P≤1），浙江撥付給安徽1億元，反之則安徽撥付給浙江1億元。后續(xù)兩輪試點(diǎn)中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐步退坡（第二輪試點(diǎn)中，中央財(cái)政三年按4億、3億、2億元方式退坡補(bǔ)助，第三輪試點(diǎn)中繼續(xù)予以支持），皖浙兩省出資額度提高至各2億元，根據(jù)P值實(shí)行分檔補(bǔ)償，水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。截至目前，黃山市累計(jì)獲得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金和合作發(fā)展專項(xiàng)資金 61.5 億元。

經(jīng)過三輪試點(diǎn)，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)連續(xù)12年優(yōu)于補(bǔ)償考核標(biāo)準(zhǔn)，保持地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上。據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院評估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總計(jì)246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量64.5億元。真正實(shí)現(xiàn)了青山有“價(jià)”，綠水含“金”。

水質(zhì)穩(wěn)定向好的背后，治理污染是重中之重。為防控污染源頭，黃山市拆除沿江養(yǎng)魚網(wǎng)箱5993只，涉及3000多戶漁民、退養(yǎng)產(chǎn)值近4000萬元；關(guān)停淘汰污染企業(yè)220多家，整體搬遷工業(yè)企業(yè)110多家，優(yōu)化升級項(xiàng)目510多個(gè)，拒絕污染項(xiàng)目190多個(gè)；關(guān)閉搬遷124家禁養(yǎng)區(qū)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場、292家規(guī)模養(yǎng)殖場全部配套糞污處理設(shè)施。在全省首創(chuàng)統(tǒng)一采購、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一回收等“七統(tǒng)一”農(nóng)藥集中配送模式。

上下游流域治理中，如何協(xié)調(diào)不同地區(qū)的利益關(guān)系是地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶魬?zhàn)之一。黃山市人民政府辦公室副主任江國斌在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，在補(bǔ)償談判階段，上下游就曾在保護(hù)與發(fā)展的問題上“各執(zhí)己見”。

如今，隨著新安江流域生態(tài)治理的不斷推進(jìn)，黃山市沿岸老百姓也收獲了實(shí)實(shí)在在的“綠色紅利”。

在新安江源頭休寧縣，生態(tài)種植的有機(jī)茶葉已成為當(dāng)?shù)仨懏?dāng)當(dāng)?shù)摹懊敝?。全縣共有茶園面積18萬畝，茶葉綜合產(chǎn)值41億元。其中有機(jī)茶面積1.4萬畝，年產(chǎn)量1100噸，產(chǎn)值1.5億元，生產(chǎn)的有機(jī)茶遠(yuǎn)銷全球近70個(gè)國家和地區(qū)，成為我國有機(jī)綠茶在歐盟茶葉市場上最大的供貨商之一。

新安江歙縣段干流長度76.75公里，約占黃山市段的31.7%，承擔(dān)皖浙跨境水質(zhì)考核的監(jiān)測斷面就位于歙縣街口鎮(zhèn)。當(dāng)?shù)厣指采w率達(dá)到97%，僅竹林面積就達(dá)到1.5萬畝。2023年，竹嶺村探索發(fā)展CCER（中國核證自愿減排量） 林業(yè)碳匯項(xiàng)目試點(diǎn)開發(fā)。經(jīng)核證后的碳匯量（核證碳減排量）通過安徽省生態(tài)產(chǎn)品交易所進(jìn)行掛牌交易，如今已為村集體帶來了16600元的收益。

2023年印發(fā)的《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案（2023—2027年）》，標(biāo)志著新安江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償拓展升級為共同保護(hù)合作。與前三輪試點(diǎn)相比，新的合作方案實(shí)現(xiàn)了在補(bǔ)償理念、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面的提檔升級。

新方案中，新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作發(fā)展專項(xiàng)資金將按照“基數(shù)+增長”的模式，自2023年起，皖浙雙方每年共同籌措專項(xiàng)資金10億元，并從2024年開始，在10億元的基礎(chǔ)上，每年資金總額根據(jù)皖浙兩省年度GDP增速加權(quán)平均值同比遞增。資金分配轉(zhuǎn)為共同出資、按比例分配。

除了資金補(bǔ)償外，皖浙兩省還將在綠色金融、新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、人才交流等方面加強(qiáng)合作。合作區(qū)范圍也擴(kuò)大至安徽省黃山市、宣城市全域，浙江省杭州市。

從“水質(zhì)對比”到“雙向奔赴”，從“一水共護(hù)”到“一域共富”。目前，新安江跨省流域共治模式已推廣到20個(gè)流域（河段、）21個(gè)省份。

2020年以來，黃河流域（河南段）水環(huán)境質(zhì)量整體改善。    受訪者|供圖

“魯豫有約”，為黃河流域治理開啟新篇章

如果說新安江模式開創(chuàng)了跨省流域補(bǔ)償機(jī)制的先河，那么豫魯黃河流域治理則為全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制打造了樣板。

治理黃河，離不開沿河各省份的共同參與和協(xié)同治理。2021年4月，在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的積極推動(dòng)下，豫魯兩省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》 （以下簡稱《協(xié)議》），搭建起黃河流域省際政府間首個(gè)協(xié)作保護(hù)機(jī)制，邁出了黃河流域省際橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谝徊健?/p>

協(xié)議簽署兩年以來，黃河干流入魯水質(zhì)持續(xù)保持在Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上，主要污染物指標(biāo)穩(wěn)中向好，按照協(xié)議約定，山東省作為受益方，累計(jì)兌現(xiàn)河南省生態(tài)補(bǔ)償資金1.26億元。

2024年1月，山東、河南兩省簽訂了第二輪《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議（2023—2025年）》。與第一輪相比，續(xù)簽協(xié)議在指標(biāo)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，補(bǔ)償因子在原來地表水指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了總氮指標(biāo)。水質(zhì)類別補(bǔ)償也由原來的年度達(dá)標(biāo)調(diào)整為月度達(dá)標(biāo)。

河南省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負(fù)責(zé)人回復(fù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，第一輪協(xié)議中1億元的協(xié)議總額，是在多次征詢財(cái)政部意見、結(jié)合兩省財(cái)力狀況的基礎(chǔ)上確立的，并根據(jù)協(xié)議的具體條款，細(xì)化為水質(zhì)基本補(bǔ)償6000萬元、水質(zhì)變化補(bǔ)償最高限額4000萬元。第二輪協(xié)議中，原則上保持了協(xié)議總額基本不變，將水質(zhì)基本補(bǔ)償?shù)拿磕?000萬元調(diào)整為每月500萬元，將水質(zhì)指數(shù)變化補(bǔ)償?shù)拿磕晗揞~4000萬元調(diào)整為每月限額200萬元，增加總氮指標(biāo)，年度限額確定為1000萬元。

為保證黃河干流水質(zhì)的穩(wěn)定改善，河南不斷探索省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)河南省生態(tài)環(huán)境廳介紹，2021年起，河南省設(shè)立并每年安排黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償省級引導(dǎo)資金1億元，對沿黃九市一區(qū)給予資金激勵(lì)，支持引導(dǎo)沿黃市縣有序建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

截至2023年年底，金堤河沿線的長垣市、滑縣、濮陽縣，伊洛河沿線的三門峽、洛陽、鄭州，蟒沁河沿線的濟(jì)源、焦作，均已簽訂協(xié)議，建立橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

無獨(dú)有偶，為促進(jìn)省內(nèi)流域環(huán)境的聯(lián)動(dòng)保護(hù)和協(xié)同治理，調(diào)動(dòng)流域上下游協(xié)同治污的積極性，山東省同樣在省內(nèi)縣際建立了全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。全省301個(gè)跨縣界斷面全部簽訂橫向補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)縣際流域橫向補(bǔ)償全覆蓋。

青山村以自然理念引導(dǎo)村民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，步入全新發(fā)展階段。    受訪者|供圖

建立市場補(bǔ)償長效機(jī)制，讓小村子吃飽“生態(tài)飯”

在中央和地方財(cái)政對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予大力支持的同時(shí)，各地在積極探索多元化補(bǔ)償機(jī)制，從政策、人才、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)扶植等層面出發(fā)，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)的自我造血功能。

黃湖鎮(zhèn)青山村靠近浙江省北部山區(qū)，過去當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖胫饕揽恳郎桨拇笃窳帧樘岣咧窆S和竹材的產(chǎn)量，在種植過程中使用了大量化肥和除草劑，造成附近龍塢水庫的氮磷超標(biāo)和面源污染，為青山村及周邊村莊的飲用水安全帶來威脅。

青山村黨委書記、村委會(huì)主任林紅告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，水源地周邊山林屬于村民承包或自留山，僅僅依靠宣傳教育對村民使用化肥農(nóng)藥進(jìn)行管控收效甚微。為了改善水庫水質(zhì)，當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)力量進(jìn)村治水。

2014年，生態(tài)保護(hù)公益組織大自然保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合幾家企業(yè)與青山村合作，通過政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的形式，組建了“善水基金”信托，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)，與43戶農(nóng)戶簽訂協(xié)議，集中管理化肥、農(nóng)藥施用最為集中且對水質(zhì)影響最大的毛竹林地。

據(jù)林紅介紹，村民作為投資人并與“善水基金”簽署信托合同，將林地承包經(jīng)營權(quán)以財(cái)產(chǎn)權(quán)信托的方式，委托給“善水基金”集中管理，評估后確定其份額。村民的身份不再是單純的生產(chǎn)者，而是生態(tài)保護(hù)者和信托的投資者?！吧扑稹毙磐忻磕昶骄Ц督o村民的補(bǔ)償金約為172元/畝，相比村民自營時(shí)提高了20%。

伴隨著農(nóng)藥、化肥的減少，水庫周邊的林下植被被修復(fù)，龍塢水庫的水質(zhì)大幅提升，從2014年的III類、IV類提升并穩(wěn)定在I類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)改善后，青山村周邊山林里記錄到了包括白鷴、豬獾、小麂在內(nèi)的9種哺乳動(dòng)物和13種鳥類。

三年扶持合作結(jié)束后，青山村和“善水基金”運(yùn)營方便開始不斷拓展項(xiàng)目外延，因地制宜發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建水源地保護(hù)與鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的長效機(jī)制。

在青山村，村民通過銷售生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、介紹民宿客源等方式，收入有了顯著增加。村民還將每年收益的5%～10%回饋給“善水基金”，持續(xù)投入龍塢水庫小水源地保護(hù)項(xiàng)目。此外，青山村將廢棄20多年的小學(xué)改建成“青山自然學(xué)校”，與100家企業(yè)、學(xué)校合作，開發(fā)15種特色志愿者服務(wù)和自然體驗(yàn)產(chǎn)品，帶動(dòng)年均訪客增加4萬人以上，向“善水基金”輸送自然保護(hù)資金超30萬元。值得一提的是，青山村還發(fā)起首個(gè)小流域者“受益者付費(fèi)”模式，按照“誰受益、誰付費(fèi)”原則，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益，通過捐贈(zèng)方式反哺至“善水基金”，擴(kuò)大基金資金來源渠道，累計(jì)募集反哺基金超100萬元。

林紅告訴記者，隨著水質(zhì)的改善和收入的提高，村民原有的生產(chǎn)生活方式逐漸改變，成為生態(tài)環(huán)境改善的堅(jiān)定支持者。如今，青山村經(jīng)營性收入從2019年的60萬元躍升至2023年的300余萬元，村集體收入年均增長了47.8%。

跨省域的水域保護(hù)合作，讓夏陽溪成為上下游共同發(fā)展的綠色紐帶。    受訪者|供圖

探索生態(tài)綜合補(bǔ)償，打造發(fā)展“綠色紐帶”

作為浙江省唯一的省級生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)縣，安吉正在探索健全多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，并已邁出了第一步。

2022年，安吉縣出臺(tái)《安吉縣生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革實(shí)施方案》，成立黃浦江源生態(tài)保護(hù)基金，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶、流域生態(tài)保護(hù)、耕地生態(tài)保護(hù)、綠色低碳生活方式等12個(gè)方面進(jìn)行補(bǔ)償。

安吉縣委改革辦 （縣委生態(tài)文明辦）副主任葉志強(qiáng)在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，安吉的生態(tài)補(bǔ)償已從過去較為單一的河流、公益林、耕地等自然資源保護(hù)補(bǔ)償向地區(qū)均衡發(fā)展綜合補(bǔ)償、生態(tài)資源保護(hù)分類補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境治理激勵(lì)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域全面拓展，方式更加綜合化。

“七山一水二分田”的安吉，森林覆蓋率超過70%。2023年，安吉著眼于這一生態(tài)優(yōu)勢，啟動(dòng)林地空間綜合治理項(xiàng)目，在杭垓鎮(zhèn)、孝豐鎮(zhèn)、章村鎮(zhèn)、報(bào)福鎮(zhèn)4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施造林項(xiàng)目，累計(jì)完成新增造林2萬畝。同時(shí)，建立了縣內(nèi)林地指標(biāo)交易機(jī)制并推進(jìn)林地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨縣市調(diào)劑交易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。

此外，安吉在土地出讓領(lǐng)域引入項(xiàng)目級GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）核算與應(yīng)用，通過土地出讓同步征收生態(tài)環(huán)境增值金專項(xiàng)用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。對“高能耗”“高排放”的工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行差異化地價(jià)管理，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)人對生態(tài)環(huán)境附加值付費(fèi)買單的目標(biāo)。

截至今年5月，安吉已出讓附帶生態(tài)增值補(bǔ)償金的土地106宗，籌集生態(tài)增值補(bǔ)償金8.86億元。

坐落在安吉縣西北的夏陽村，因風(fēng)景秀麗，有著“小瑞士”之稱。該村與安徽省廣德市盧村鄉(xiāng)接壤，可謂“一步踏兩省，雞鳴聞兩鎮(zhèn)”。除了地理上的毗鄰?fù)?，它們之間還有一條連接紐帶——夏陽溪，自上游的廣德市盧村鄉(xiāng)石峻村、石獅村、高廟村，匯入夏陽村的賦石水庫，維系著浙皖4個(gè)村莊老百姓的生活飲用水。

為了解決上游村莊排放的工業(yè)廢水和生活垃圾給夏陽村的溪水帶來的污染問題，安吉建立了村級跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。夏陽村和上游的3個(gè)村分別簽訂了上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，承諾只要上游村莊和夏陽村水域交匯斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，并且通過跨省斷面水管理考核，夏陽村就向上游村莊支付生態(tài)補(bǔ)償金。如今，上游的3個(gè)村莊不僅如約獲得了生態(tài)補(bǔ)償，還學(xué)習(xí)了夏陽村的鄉(xiāng)村旅游模式，村民收入得到了大幅增加。

“由于溝通不暢、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一，投入不平衡、不充分等問題，跨省治水工作很難開展，且周期很長。我們鼓勵(lì)村與村之間進(jìn)行協(xié)商，以最少的成本解決最大的問題?！比~志強(qiáng)表示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，就是要突破原有的桎梏，找出一個(gè)可行的發(fā)展清單來實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)發(fā)展。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2024年第12期）